I.- HIPOTESIS GLOBAL.

La hipótesis global que anima este trabajo es que en Ecuador, en la actualidad, ha variado el modelo de articulación de los partidos políticos con el Estado.

En el inicio del proceso de redemocratización, el énfasis central consistió en diseñar una relación basada en el respeto a la "soberanía" de los partidos dentro del ámbito estatal. De allí nacieron una ausencia de regulaciones sustantivas, entre las que se encuentran las relativas a las contribuciones privadas al gasto electoral aunque dentro del marco de una importante "inversión estatal" en la promoción de la política, como es el caso de los "subsidios" a través de los Fondos Partidarios y de Reposición del Gasto Electoral. Esto último constituía parte de una ideología estatal de articulación con la economía.

En el momento actual, en la agenda política se ha impuesto, al contrario, un mayor control social y estatal al financiamiento partidario por la generalizada apreciación de que constituye un canal a través del cual fluye una modalidad concreta de corrupción en la política. Por ello, antes que el respeto a la "soberanía" de los partidos, en el nuevo modelo prima la necesidad del control del funcionamiento partidario en todos sus niveles y, especialmente, en el gasto electoral a través de facultades específicas del Estado entregadas, por ejemplo, a la Función Electoral. El propósito es crear formas concretas de vigor del control estatal, en respuesta a las demandas de la sociedad civil, en el marco de una creciente importancia del mercado político/electoral.

El financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales adquirió una nueva modalidad, una vez que se produjo la transición a la democracia y el establecimiento de un nuevo orden institucional en el Ecuador (1979), situación que coincidió con procesos de ampliación de la ciudadanía y de surgimiento de nuevos partidos.

En efecto, durante el régimen oligárquico, el sistema partidario funcionó alrededor de dos organizaciones - Liberal y Conservadora - y del Populismo, que dominaron la escena política durante más de 50 años, hasta fines de la década de los setenta. Durante ese período, el financiamiento de los partidos y de las campañas electorales correspondió a la iniciativa privada y su monto estaba relacionado con el nivel de "compromiso" de cada uno de los candidatos con los círculos de poder del régimen oligárquico.

En el período, la relevancia de los medios de comunicación social era escasa y las campañas respondían a lógicas clientelares, a movilizaciones y a concentraciones masivas. Los analfabetos no votaban y las mujeres letradas lo hacían de manera optativa, por lo que los partidos funcionaban de manera "premoderna", siendo que la relación del candidato con sus electores se establecía de manera "directa".

La modernización del sistema político derivó en un sistema de "múltiple fragmentación", basado en tres partidos "grandes", ubicados en las tendencias de derecha, centro izquierda y populismo. Sin embargo, los partidos que las representaban se encontraban en "permanente transición" sin quedar estables en el escenario. Uno de ellos organiza el gobierno sin amplias alianzas. Todos los partidos en el gobierno han entregado el poder a la oposición, produciéndose alternabilidad entre los principales partidos vigentes. En la actualidad, el sistema cuenta con 11 partidos con representación parlamentaria. Ninguno ha logrado acceder al gobierno sin acudir a la segunda vuelta.

A su vez, se creó un mercado electoral sustentado, también, en una amplia circulación de excedente petrolero y en la consolidación de los medios de comunicación social como canales de mediación y conformación de la opinión pública.

Las Leyes de Elecciones y de Partidos fueron dictadas en 1978. La primera, mediante Decreto Supremo No. 2261 y publicada en el Registro Oficial No. 534, del 27 de febrero de 1978. A partir de entonces, se han introducido reformas que no modificaron su esencia. Dichas leyes, además de las regulaciones ordinarias, prevén el financiamiento de los partidos y de las campañas electorales, como una garantía para ejercer el derecho de todos los/as ecuatorianos/as a elegir y ser elegidos. Para alcanzar la efectiva aplicación de tal precepto constitucional: "el Estado debe garantizar una igualdad, al menos básica de oportunidades esenciales entre los candidatos a funciones o dignidades de elección popular, e impedir que la cuantía de gastos electorales, sea en la práctica, factor determinante para la elección respectiva" (Guzmán, 25, 1997).

Asimismo, se dotó al sistema político de una autoridad electoral, el Tribunal Supremo Electoral, TSE, con independencia funcional, administrativa y financiera para cumplir con objetivos establecidos para la realización de las elecciones, convirtiéndose en uno de los factores importantes "para dirigir, vigilar y garantizar el proceso electoral".

Hasta 1995 rigió el sistema electoral proporcional con listas cerradas y bloqueadas. La Consulta Popular de 1995 abrió la participación electoral a los independientes y la Consulta de 1997 cambió el sistema electoral, cuando la ciudadanía votó mayoritariamente por la opción: "¿Por cuál de las dos alternativas de elección está Ud. de acuerdo? a) votación por la lista completa, como es ahora; b) votación, escogiendo nombres de cada lista o entre listas (TSE, 43, 1997)". La interpretación de este resultado fue instituir un sistema mayoritario simple plurinominal con circunscripciones tradicionales, que ha generado notables distorsiones.

La Consulta Popular de 1997, en su quinta pregunta, convocó a la ciudadanía a expresarse sobre "¿Está Ud. de acuerdo que se fijen límites a los gastos electorales y se establezcan mecanismos para controlar el origen de los recursos destinados a las campañas electorales?". El 70% de la votación válida se pronunció favorablemente.

En el Ecuador, el financiamiento estatal es, desde 1978, administrado por el Tribunal Supremo Electoral, que además de contar con los recursos para su funcionamiento institucional y para la organización de las elecciones, es el organismo encargado de canalizar hacia los partidos los recursos destinados a su funcionamiento y a las campañas, respectivamente, por el Fondo Partidario Permanente y por el Fondo de Reposición de Gasto Electoral.

En este trabajo asumimos como referencia conceptual del financiamiento de los partidos políticos al "proceso por el cual se canalizan recursos económicos o bienes y servicios hacia los Partidos Políticos, para posibilitarles el cumplimiento de los altos fines que tienen reservados en las sociedades contemporáneas dentro del estado de derecho. Este tipo de financiamiento existe en países que orientan su vida política de acuerdo al principio de la democracia representativa, por lo que difícilmente puede darse en un Estado autoritario, que se caracteriza por su falta de respeto a los Derechos Humanos" (Berlín: 1989, 303).

II.- LAS REGULACIONES.-

Las regulaciones para el financiamiento de los partidos y el gasto electoral están contempladas en la Ley de Partidos. Aunque existen limitaciones para las contribuciones privadas a las campañas electorales, en los hechos, no han logrado ser reguladas, tampoco entran en la contabilidad de los partidos, ni de las campañas.

El financiamiento estatal al funcionamiento de los partidos y de las campañas electorales se sostiene en el ordenamiento constitucional, retomado en la Ley de Partidos que, en su art. 4, indica: "Los partidos políticos reconocidos son personas jurídicas de derecho privado en cuyo carácter pueden realizar actos y contratos de acuerdo con el derecho común. Tienen además personería política para el ejercicio de los derechos que esta Ley les reconoce".

Inicialmente, a través del inciso tercero del art. 59, de la Ley de Partidos se disponía que los partidos que llegaren al 10% de votos válidos se harían acreedores del financiamiento estatal. Luego, una modificación estableció que: "Sólo los Partidos que hayan recibido al menos el 5% de los votos válidos en las elecciones pluripersonales, tendrán derecho a recibir el financiamiento del Estado", inciso que luego fue reformado, sustituyendo el 5% por "el cuociente del 0,04".

También, la Ley prevé el control del financiamiento estatal a través de ciertos mecanismos. Así, el art. 21 señala lo siguiente: "Los integrantes del Tribunal de Fiscalización deberán emitir anualmente un informe analítico sobre la forma en que han sido llevadas las cuentas por el Tesorero, informe que deberá ser conocido y aprobado por el organismo que contemple los estatutos del partido". Hasta la fecha, en general, se han aprobado los informes financieros de los partidos, siendo escasos los conflictos sobre la administración financiera.

La financiación estatal a los partidos y a las campañas ha sido rigurosamente cumplido por el Estado ecuatoriano. El sentido de esta financiación es el dotar a aquellos de una autonomía frente a las presiones de grupos económicos. Sin embargo, la subvención no está acompañada de una normatividad que controle su utilización, destino y otros financiamientos, como se verá luego. En suma, la Ley califica el origen, pero no el destino del financiamiento.

1.- Financiación privada.

Esta área comprende las aportaciones de los afiliados de los partidos, las donaciones de particulares (personas naturales o jurídicas) en dinero y en especies, las que generalmente no tienen límites y de las cuales no queda constancia alguna. La Ley las reconoce, como lo establece el artículo 33 que indica: "Las personas naturales o jurídicas que hagan donaciones a los partidos, podrán deducirlas del monto imponible en su declaración del impuesto a la renta, hasta por un valor equivalente al dos por ciento de la misma y no mayor a la rebaja general personal a la que tenga derecho un contribuyente de acuerdo con la Ley".

Pese a la disposición legal, en la práctica no se dejan constancias del financiamiento privado, especialmente si se trata de grandes montos. Tanto los partidos como los donantes mantienen este tipo de transacciones en la total clandestinidad. El costo de las campañas electorales obliga a los partidos a recurrir al financiamiento privado, el que se localiza en el sector empresarial del país.

La Ley determina dos tipos de financiación, directa e indirecta.

Desde 1978, 21 partidos políticos ecuatorianos han sido beneficiarios del financiamiento estatal a través del Fondo Partidario Permanente, el que es distribuido anualmente. Hasta la actualidad, 18 de aquellos partidos han recibido esos fondos, de acuerdo al art. 59 antes mencionado.

A su vez, 16 partidos se han beneficiado del Fondos de Reposición del Gasto Electoral, distribuido en 10 oportunidades.

Desde 1978 hasta 1996, el Fondo Partidario Permanente se distribuyó en 19 ocasiones, cuyo resumen se encuentra en el Cuadro No.1, presentado a continuación.

FUENTE: Elaboración Dr. Carlos J. Aguinaga, TSE.

En efecto, a través del art. 61.de la Ley de Partidos se dispone que: "El Estado contribuye al financiamiento de los partidos y para el efecto crea el Fondo Partidario Permanente. En el Presupuesto General del Estado constará anualmente una partida por un monto equivalente al cero punto cinco por mil de los egresos fiscales constantes en él".

Asimismo, se ordena que: "El Tribunal Supremo Electoral la distribuirá entre los partidos que tengan derecho, de la siguiente manera: el sesenta por ciento en partes iguales, a cada uno de ellos, y el otro cuarenta por ciento, en proporción a los votos obtenidos en las últimas elecciones, a nivel nacional".

En otra parte se examinará la distribución del Fondo Partidario Permanente para 1997. lo que permitirá analizar, también, la depuración partidaria que ha tenido lugar en la última década.

En cambio, el Fondo de Reposición del Gasto Electoral se ha distribuido en 11 oportunidades, en los años de 1978, 1979, 1980, 1984, 1986, 1988, 1990, 1992, 1994, 1996 y 1997, que correspondieron a elecciones presidenciales nacionales y elecciones parlamentarias y seccionales de mitad de período, y en 1997 por las elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente.

El Fondo de Reposición del Gasto Electoral constituye también una subvención estatal directa establecida mediante el art. 62 de la Ley de Partidos, en el que se dispone que: "En los años en que se realicen elecciones, en el Presupuesto General del Estado constará otra partida equivalente al cero punto cinco por mil de los egresos fiscales constantes en él, que permita afrontar el gasto electoral realizado por los partidos. El Tribunal Supremo Electoral la distribuirá entre los partidos que tengan derecho, en proporción a los votos que hayan obtenido en las elecciones realizadas".

Entre 1978 y 1996, los partidos recibieron las sumas que constan en el siguiente Cuadro:

FUENTE: Elaboración Dr. Carlos J. Aguinaga, TSE.

Durante la vigencia de la democracia representativa, la financiación estatal a las actividades partidarias (Fondo Partidario Permanente y Fondo de Reposición del Gasto Electoral) entre 1978 y 1996 ascendió a la suma de 21.559.219.81 de dólares americanos.

En general, el Fondo Partidario Permanente ha sido destinado por los partidos a sus actividades ordinarias y, al parecer, es suficiente para cubrir sus gastos corrientes. En cambio, como se verá, por el costo de financiación de campañas electorales, el Fondo de Reposición del Gasto Electoral ha sido insuficiente.

En ambos casos, los criterios de reparto de subvenciones han sido amplios y equitativos y, en general, no han perjudicado a los partidos que ingresan a la competencia política, como muestra la amplitud de beneficiarios, 21 en el primer caso y 16 en el segundo.

Las últimas elecciones celebradas en el país demuestran que se ha producido una depuración del número de partidos. Sólo 11 obtienen representación parlamentaria y una cifra menor accede al beneficio de la subvención estatal, en relación a los 15 partidos que se beneficiaron del Fondo Partidario Permanente en 1978, como se verá en el Cuadro N.3, luego citado.

Además de la subvención estatal directa, existen otras formas de financiamiento indirecto que se legislan, por ejemplo, en el art. 32, que menciona que "Los partidos no pagarán impuestos fiscales, municipales o especiales por bienes raíces de su propiedad y por su adquisición y transferencia. Tampoco causarán impuestos de rentas originadas en las inversiones que realicen".

Asimismo, la Ley les permite el uso gratuito de locales públicos, previa solicitud de los interesados y en la medida en que no se contraponga a una solicitud previa de otro partido para el mismo fin.

La financiación indirecta es poco significativa y sin mayor repercusión dentro de los gastos de los partidos.

3.- Limitación de gastos electorales.-

Hasta la última Consulta Popular (mayo/1997) no existía una regulación que limitara los gastos electorales. Entonces se introdujo una pregunta cuya aprobación determinó la limitación de los gastos electorales y de campaña. La mayoría respondió positivamente a la pregunta No. 6 "¿Está Ud. de acuerdo que se fijen límites a los gastos electorales y se establezcan mecanismos para controlar el origen de los recursos destinados a las campañas electorales?"

Con el aval ciudadano, el Congreso Nacional reformó la Constitución en su art. 56a en el que determina que: "La Ley fijará los límites a los gastos electorales. Los partidos políticos, movimientos, organizaciones y candidatos independientes, rendirán cuentas al Tribunal Supremo Electoral sobre el monto, origen y destino de los recursos que utilicen en las campañas electorales". Este precepto constitucional aún no ha sido reglamentado.

Como derivación de tales reformas, el Tribunal Supremo Electoral ha elaborado dos proyectos de Ley de "Control de Gasto Electoral" que, hasta marzo de 1998, no han sido consideradas.

Cabe mencionar, sin embargo, que de facto, en las elecciones presidenciales nacionales de 1998, existirá una limitación del gasto electoral por la vía de la reducción del tiempo entre la convocatoria a elecciones y el hecho electoral. Dada la excepción y en ausencia de una legislación que define el sistema electoral en vigencia, solo se convocó a elecciones con 90 días de anticipación y se limitó la inscripción de candidatos a 60 días previos a la verificación del sufragio.

La Ley permite el financiamiento de los partidos por medio de particulares, pero no existe un mecanismo legal que obligue a la identificación de los donantes, razón por la que permanecen en el anonimato. Los partidos no están obligados a informar sobre los ingresos y gastos, anuales y en períodos electorales, de los fondos privados. La exigencia de rendición de cuentas pesa solamente sobre los fondos estatales, los que son aprobados con la mera presentación de un informe que varía, en su extensión y minuciosidad, de acuerdo a la voluntad de los partidos. Estos informes no son públicos, aunque es posible el acceder a ellos previa calificación del motivo, como en esta investigación. En todo caso, estos informes no han sido publicados.

No obstante a que existen organismos y sistemas de fiscalización, durante este período democrático ningún partido se ha sido sometido voluntariamente a tal proceso.

En efecto, la capacidad de fiscalización reside en el Tribunal Supremo Electoral, que califica si amerita la intervención de otras Funciones del Estado. Dado que todos los partidos captan recursos de las mismas fuentes "legales" y privadas, no se ha producido una fiscalización que vaya más allá de los ingresos del erario público recibidos.

En suma, en el espíritu de la Ley, la subvención estatal y sus mecanismos de fiscalización pretenden evitar un sobredimensionamiento del gasto y la recepción de aportes ilícitos.

Como se ha mencionado, la competencia electoral está marcada por la consolidación del mercado electoral que obliga a los partidos a la búsqueda de financiamientos al margen del estatal. Si bien uno de los gastos más significativos de los partidos son los medios de comunicación, especialmente la televisión, los partidos también reciben financiamiento indirecto de aquellos a través de la disminución de las tarifas. Según informantes claves, por ejemplo, en la segunda vuelta presidencial, los candidatos no pagan nada o casi nada por la publicidad televisiva.

El Estado ecuatoriano no es propietario de medios de comunicación, excepto una radioemisora de bajo alcance y audiencia. La Ley Electoral dispone que el acceso a los medios y sus costos estén regulados. El art. 30 dispone que: "Los partidos tendrán libre acceso a los medios de comunicación social y las tarifas que deban pagar por los comunicados y propaganda que publiquen o difundan, no podrán exceder de las fijadas para la publicidad comercial ordinaria".

Complementariamente norma que: "Los medios de comunicación que violen esta disposición serán sancionados con una multa equivalente al triple de los valores pagados y con la devolución de la cantidad cobrada en exceso".

Pero la vigencia del mercado electoral, basado fundamentalmente en la televisión, ha encarecido la publicidad y obliga a su utilización por parte de todos los partidos con pretensiones electorales nacionales. A ello se debe añadir que en el país, la credibilidad del medio televisivo nacional es inmensamente mayor que la de los medios de alcance provincial o cantonal. Es mas "creíble" un candidato que se dirija a los electores desde el centro del poder, en este caso, Quito o Guayaquil, que aquel que emite su mensaje exclusivamente desde los ámbitos locales.

La actual legislación ecuatoriana y los proyectos a ser considerados son explícitos en limitar el financiamiento de los partidos y, por ende, de las campañas. Sin embargo, en la realidad resulta difícil discriminar su origen y montos y, especialmente, aplicar la legislación dado el anonimato de las contribuciones.

La Ley de Partidos en su art. 59 establece que: "El patrimonio de los partidos políticos se integra con las contribuciones de los afiliados, los subsidios del Estado, las rentas de sus inversiones y las donaciones y legados de sus simpatizantes".

Asimismo considera que "Los afiliados de un partido están obligados a pagar una contribución periódica".

Anteriormente se analizaron las disposiciones para la concesión del financiamiento a los partidos y, en la misma dirección, el art. 60 aclara que: "Se prohibe a los partidos recibir, directa o indirectamente, aportes económicos de personas naturales o jurídicas que contraten con el Estado o de empresas, instituciones o Estados extranjeros. Las personas que no estén sujetas a estas restricciones pueden realizar donaciones a los partidos, pero ellas deben ser registradas en una cuenta especial que obligatoriamente se llevará. Este registro podrá ser revisado por el Tribunal Supremo Electoral que ordenará su publicación cuando lo estime conveniente".

Los afiliados de los partidos políticos contribuyen en una mínima proporción a su funcionamiento regular. La recaudación de fondos se incrementa en períodos electorales entre los simpatizantes. En la actualidad, sólo el Movimiento Popular Democrático, MPD, tiene una estricta política de recaudación de fondos entre sus afiliados, especialmente, entre los que son funcionarios políticos y de elección popular, según lo señalaron informantes calificados.

Asimismo y a diferencia de otros casos, los partidos políticos no han organizado "empresas partidarias" que les permitan su financiamiento en el largo plazo y al margen del financiamiento estatal para las coyunturas electorales. Sólo se conoce la experiencia de un partido adscrito a una internacional política, que en cierto momento, intentó autofinanciarse a través de empresas editoriales y de venta de libros, empresa que no prosperó.

En su patrimonio, muchos partidos reportan como ingresos, montos obtenidos por intereses bancarios, lo cual es permitido por la Ley.

La mayor parte de los partidos cuentan entre su patrimonio con bienes inmuebles donde funciona la sede nacional, vehículos y bienes muebles para el funcionamiento administrativo y político: líneas telefónicas, computadoras, etc.

Otra forma de financiación indirecta de los partidos es aquella que obtienen a través de las distintas fundaciones partidarias extranjeras afines, orientadas hacia la capacitación de sus afiliados, la realización de estudios y viajes de sus principales dirigentes y el relacionamiento internacional.

Es difícil encontrar fuentes de información que señalen cifras exactas que cuantifiquen los ingresos partidarios. Aquellas a las se tuvo acceso, demandaron la confidencialidad de la fuente.

Por ello, se reitera la dificultad de conocer cuánto ingresa a los partidos políticos anualmente, de dónde provienen los fondos y cómo lo gastan. El financiamiento estatal, en unos casos, es la mayor fuente de ingresos y casi exclusiva para el funcionamiento regular. Entre los partidos grandes, la reposición del gasto electoral no es la más importante fuente de ingresos.

La nueva modalidad de funcionamiento de los partidos se construye sobre la base de "simpatizantes" antes que de "afiliados" o "militantes". De allí nace la precariedad del ingreso por esta fuente La Ley sólo requiere la firma de un porcentaje de afiliados al momento de la inscripción de los partidos, razón por la que resulta difícil la cuantificación de la totalidad de los mismos y sus eventuales cuotas. Asimismo es dudosa la regularidad de su aporte e involucramiento en la vida regular del partido.

Obviamente, los ingresos y egresos varían de acuerdo al tamaño del partido. Un informe financiero de uno de los principales partidos al que se tuvo acceso para esta investigación, reporta los principales egresos que refieren a los siguientes rubros:

Dirección Ejecutiva Nacional (10.52%), Direcciones Provinciales (6.88%), Secretaría Permanente (0.72%), Secretaría de Prensa (0.30%), Gastos de Imprenta (0.08%), Consejo Ejecutivo Nacional (0.70%), Publicidad y Propaganda (62.43%), Gastos de Seminarios (0.35%), Tesorería (5.20%).

Probablemente, y de acuerdo a la misma fuente, los rubros en que se distribuyen los gastos de los partidos políticos son los siguientes: Sueldos, compensaciones y bonificaciones; aporte patronal; seguro médico; comunicaciones, materiales de oficina; mantenimiento de activos fijos; servicios básicos; transporte y combustible; servicios bancarios; multas e intereses; servicios ocasionales; ayuda social; impresos; refrigerio y alimentación, suscripciones a periódicos y revistas; movilización; fletes y transporte; hospedaje y alimentación; seguros; depreciación muebles y enseres; depreciación equipos de oficina; computación e imprenta; depreciación de vehículos, cassettes y grabaciones, cafetería; impuestos y otros; útiles de limpieza; accesorios de vehículos, integración de afiliados; matrícula vehículos, impresos; depreciación otros activos; teléfono celular; arriendo y contrato de locales; servicios ocasionales; perifoneo, prensa, radio, telas, estampados; afiches; televisión; pintura; fotografías; mantenimiento equipos; varios.

El ejemplo anterior muestra que la mayor parte del egreso partidario se destina a la publicidad y propaganda, y el menor rubro a la capacitación política. Desde esta dimensión se puede ratificar que los partidos se han constituido en organizaciones electorales, los que han dejado de ser mediadores amplios de la demanda ciudadana y orientadores de la opinión pública.

La organización nacional del partido depende de su correlación electoral. La mayor parte de los partidos con representación parlamentaria, especialmente el Partido Social Cristiano, PSC. Izquierda Democrática, ID, Democracia Popular, DP, Movimiento Popular Democrático, MPD, y Partido Roldosista Ecuatoriano, PRE, tienen representación partidaria expresada en la organización de sedes provinciales. Los otros se limitan a los cantones en que tienen un caudal de votos importante. Para su funcionamiento, las organizaciones provinciales/cantonales dependen del financiamiento de la sede nacional.

Como se ha mencionado, todo indica que el gasto corriente para el funcionamiento "administrativo" de los partidos proviene de la asignación estatal y, en menor medida, del aporte de sus afiliados.

El mercado electoral ha variado la modalidad de hacer política electoral en el país. Las campañas electorales han aumentado de costo y han cambiado su carácter. Los candidatos no basan su éxito en la relación "cara a cara" con los electores y con las regiones del país, ni en la presentación de programas gubernamentales estructurados. El mercado se conforma, fundamentalmente, a través de los medios de comunicación, especialmente, la televisión. Solamente se realizan concentraciones masivas para la finalización de campañas.

En ese contexto, la formulación de consignas ha sustituido al Plan de Gobierno. La entrega inmediata de algún bien o servicio a cambio del voto ha substituido al debate ideológico.

El electorado exige de los candidatos no sólo promesas sino también bienes y servicios que se concreten antes del acto electoral. Para la "conquista" del voto, no sólo basta la presentación de un Programa de Gobierno, cada vez de menor importancia, sino hechos tangibles e inmediatos. Se trata de "intercambios" individuales y comunitarios. Los beneficios individuales se concentran en la distribución de alimentos, camisetas, gorras, banderas y otros objetos de uso personal en los que inscribe el número del partido y el nombre del candidato. Además, la presencia de los votantes potenciales en los actos y movilizaciones electorales se garantiza, en el mejor de los casos, por la prestación de servicios de transporte y comida para los asistentes.

A nivel comunitario, los electores potenciales exigen de los candidatos la realización de obras sociales y recreativas de alcance comunal, especialmente, cuando se trata de poblaciones donde la infraestructura social y los recursos son limitados.

Para cubrir aquellas demandas que surgen en el período electoral, los candidatos deben contar con fondos para solventarlos. Según fuentes fidedignas que solicitaron no ser citadas, la última campaña electoral nacional de 1996 costó a los candidatos finalistas, - Abdalá Bucaram y Jaime Nebot - entre 8 y 10 millones de dólares. El gasto electoral realizado por todos los partidos y candidatos independientes se calcula en 30 millones de dólares. En esta suma, no se incluye el gasto realizado por el Tribunal Supremo Electoral en la organización del mismo. Como referencia cabe señalar que en noviembre de 1997, Ecuador tenía 6.974.793 de electores (Ardaya: 1998, 49)..

El gasto electoral que realizan los candidatos está condicionado por el tipo de partido y la región en que se realiza la campaña. Los partidos más estructurados basan su campaña en el trabajo de sus afiliados y simpatizantes, a quienes movilizan para una participación activa. Pese a ello, la mayoría recurre al trabajo asalariado. También se debe diferenciar las campañas de acuerdo a la región. En las provincias más pobladas, Guayas y Pichincha, el gasto es mayor.

Para cubrir los siempre ascendentes gastos electorales, el empresariado ofrece financiamiento a la mayor parte de los candidatos, pero no todos lo reciben. La modalidad en que opera este financiamiento cae dentro de una "caja negra" en que se establecen varias modalidades y condicionalidades. Es especialmente importante el grado de conocimiento de los candidatos respecto de los financistas y las expectativas de éstos en relación a devoluciones concretas o políticas estatales.

El financiamiento de apoyo a las diversas candidaturas tiene diverso origen. La fuente más próxima, pero no reconocida, es el sector empresarial. El empresariado ecuatoriano no es homogéneo. El sector mayoritario de empresarios financia a todos los candidatos con opciones, por lo menos parlamentarias y en la segunda vuelta. Otro sector, más específico en su voluntad política, financia a un determinado segmento o tendencia del espectro político que se expresa en varios candidatos. Finalmente, unos pocos empresarios financian ("apuestan") a un sólo candidato. en la perspectiva de lograr beneficios inmediatos

En todos los casos, ese financiamiento es otorgado en dinero y en especies, sin dejar ninguna constancia.

En general, los empresarios financian las campañas electorales para lograr "seguridades" políticas y/o gubernamentales en las actividades que realizan (no sólo en relación a la contratación pública). El financiamiento les permite estar "tranquilos" en las relaciones productivas y personales; tener buenas relaciones con el Estado y protegerse ante eventuales cambios gubernamentales que les afecten y, no necesariamente, buscar "retribuciones" inmediatas.

En un país en el que los derechos de ciudadanía no están plenamente garantizados ni se ejercen en toda su extensión, el financiamiento de las campañas les permite "acceso" directo a las autoridades gubernamentales y eventualmente a uno u otro beneficio. Ya en el gobierno, los candidatos apoyados por el sector empresarial "ayudan" en la "agilidad" de trámites y superar barreras burocráticas, entre otras actividades, tales como incidir en los conflictos interempresariales, laborales o de seguridad.

El caso más significativo de los últimos años fue un financiamiento virtualmente público de una fracción del mayor grupo empresarial a un candidato populista, cuya reciprocidad consistió en facilitar la intervención de los organismos de control estatal en los conflictos internos de ese grupo, cuya resolución implica los mayores montos de excedente en disputa en la economía privada del país.

Sin embargo, existe un sector de aquellos empresarios - los menos - que al financiar busca beneficios para acceder o permanecer como contratistas de las obras que el Estado realiza y pese a la prohibición legal. Es el caso de las contratistas multinacionales que operan en el país, solas o en asociación con un sector nacional.

Otra de las formas de financiamiento de campañas es el que se origina en el propio Estado y a través del partido o coalición gubernamental. En períodos electorales, se financia a una candidatura a través de los "gastos reservados" pero, y fundamentalmente según informantes, se trata de la concesión de "partidas presupuestarias" destinadas a apoyar las obras prometidas por un candidato en una región determinada. De esta forma, el funcionario gubernamental "apadrina" al candidato.

También desde los gobiernos se apoya a una candidatura, "insinuando" a los contratistas de obras estatales o a los medios de comunicación social beneficiarios de la publicidad estatal, que apoyen a uno u otro candidato. A través de acuerdos verbales, se traslada el "pautaje" de la publicidad gubernamental, al candidato auspiciado. Este mecanismo se correlaciona con el mayor control social y de la opinión pública.

Las candidaturas provinciales apoyadas por los gobiernos están alejadas de los principales centros urbanos y de su control social. Por ello, tienen un menor acceso al antes mencionado mecanismo y se benefician, con más libertad, del uso de los bienes estatales y del personal burocrático, situación propia del Estado Patrimonial.

En el mismo sentido anterior y al margen de la ubicación en cualquier dimensión de centro urbano o provincia, la mayoría política en la decisión de los gobiernos seccionales otorga este tipo de contribuciones, dado la menor vigilancia de la Contraloría.

La "clase política" generalmente se ubica en los estratos de altos ingresos de la población. Una encuesta reciente muestra que la mayoría de los diputados del Congreso Nacional en actual funcionamiento declara ingresos superiores a 40.000 dólares anuales (Alcántara: 1997, 18). De este modo, otra fuente importante de financiamiento de las campañas proviene del patrimonio personal del propio candidato y/o de sus respectivas familias que promueven el acceso al Estado de uno de sus miembros. Ello opera con regularidad entre los candidatos nacionales y provinciales. La campaña de un candidato a diputado provincial con opción, y dependiendo de la región, puede costar entre 100.000 y 300.000 dólares.

En menor medida, también está el apoyo no monetario que ciertas instituciones nacionales gubernamentales y no gubernamentales, otorgan hacia uno u otro candidato, el mismo que puede concretarse en acciones, personal o intercambios simbólicos.

En los partidos más organizados, y en escaso monto, éstos apoyan al financiamiento de campaña a través de su capital en giro y de la acumulación de intereses bancarios.

Como se mencionó, también los propietarios de medios de comunicación social financian a cierto tipo de campañas al otorgar precios "especiales".

Otro ingreso menos significativo es aquel que proviene de los partidos afines o "amigos" del exterior del país y que ingresa a manera de asesoramiento electoral o en especies.

Los simpatizantes también contribuyen con la realización de actos expresamente diseñados para la obtención de fondos, como aquellos referidos a actos sociales en que la presencia del candidato es la atracción principal.

Finalmente, están las contribuciones de los afiliados a la campaña, que en general son escasas dada la crisis. La salvedad son los afiliados de altos ingresos o que ejercen cargos de representación popular, quienes contribuyen a sus candidatos con cuotas superiores a las normales.

No existen datos ciertos de la contribución a las campañas ni a los partidos de fondos provenientes del narcotráfico. Mayor presunción existe de la contribución de empresarios que evaden impuestos y de aquellos ligados al contrabando o al "lavado" de dinero proveniente del tráfico de estupefacientes. Ello, entre otras razones, por la rígida legislación que se aplica en contra de aquellas actividades.

Si bien las "contribuciones" al financiamiento de las campañas han sido voluntarias por parte del sector empresarial, la "informalidad política" localizada en algunos partidos populistas ha recurrido a la coerción y a la corrupción para la obtención de recursos destinados al financiamiento electoral y para el funcionamiento partidario. La compulsión económica e incluso física es el mecanismo que utilizan para el logro de contribuciones "obligatorias" relacionadas con el tamaño estimado de los ingresos de las empresas.

En suma, la contribución empresarial a la "caja negra partidaria" permite los intercambios materiales y simbólicos entre donantes y receptores, cuyo desenlace, en una u otra dirección, dependerá de múltiples factores, que no es del caso analizar aquí.

Como se mencionó anteriormente, los gastos que ocasionan una campaña electoral tienen diverso origen y son de difícil cuantificación por la diversidad de fuentes. Los gastos están relacionados con los costos del mercado electoral. En un acceso a diversas fuentes, corroboradas por entrevistas con responsables financieros de campaña y la experiencia personal de los autores, se pudo determinar que los rubros más importantes son:

• Movilización y tensionamiento partidario para la selección de los candidatos e inicio de la campaña, a nivel nacional, regional y local;
• Diseño de campaña e imagen del candidato;
• Diseño y ejecución de la campaña hacia los medios de comunicación y hacia la opinión pública; producción de spots, cuñas publicitarias y diseño de afiches;
• Realización de encuestas periódicas;
• Campaña de recaudación de fondos;
• Realización de viajes y movilizaciones partidarias;
• Contratación de personal de campaña permanente;
• Establecimiento de un cuerpo de seguridad para el candidato y locales partidarios;
• Elaboración de un Plan de Gobierno por un equipo técnico y su difusión;
• Diseño y producción de prendas de propaganda (camisetas, gorras, camperas, cintillos, brazaletes, banderas, autoadhesivos, etc.);
• Ejecución de propaganda mural y callejera (pasacalles, guindolas y banderines);
• Equipo para la divulgación callejera de propaganda;
• Producción y difusión de propaganda escrita (divulgación del Plan de Gobierno, calendarios, hojas volantes, folletos etc.);
• Transporte y movilización de militantes y simpatizantes (concentraciones, caravanas, marchas);
• Apoyo a la realización de actos culturales (espectáculos culturales y políticos);
• Alquiler de locales para oficinas nacionales, provinciales y barriales; y,
• Asesoramiento externo.

Fuentes cercanas a campañas electorales mencionan que el mayor rubro de gastos se relacionan con la propaganda en televisión, el marketing electoral y el asesoramiento externo. No existe información en torno a gastos que pudieran realizar los partidos en los rubros de educación ciudadana e información electoral, actividad que se delega en el Tribunal Supremo Electoral.

Los únicos ingresos partidarios de los que se tiene fuente fiable son los otorgados por el Estado, los que no corresponden a la totalidad del señalado por la Ley. La interpretación de la Ley que prevalece para determinar el monto de los Fondos Partidarios es que Presupuesto General del Estado sólo otorga el porcentaje real, luego de que se deduce el pago de la deuda externa. La otra interpretación permitiría que los partidos reciban, aproximadamente, el doble de lo actual.

A continuación presentaremos datos desagregados de los que se dispone y que amplían la información del Cuadro N- 1. La distribución del último Fondo Partidario Permanente, que se repartió en agosto de 1997, se realizó de acuerdo al siguiente detalle:

Valor total S/ 9.221.226.000.00

Valor recibido S/ 2.527.700.000.00

60% repartible S/ 1.516.620.000.00

40% repartible S/ 1.011.080.000.00

ALIANZAS:

PLRE 32.45 S/ 100,413,055

FRA 67,55 S/ 209,026,252

SUMAN S/309,439,308

FUENTE: TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL, 1997

La distribución del último Fondo Partidario Permanente muestra la fuerte depuración partidaria que ha ocurrido a partir de 1988. Entre 5 y 6 partidos se reparten el Fondo. Finalmente, en 1997, sólo acceden a él, 5 organizaciones políticas, 1 de las cuales, forma una alianza. El Fondo Partidario Permanente permite visualizar la depuración partidaria que se ha operado en el sistema. En 1978 concurrieron 15 partidos mientras que en 1997 fueron solamente 6.

Desagregando el acceso del Fondo y remitiéndose a la información entregada por el Tribunal Supremo Electoral para el período 1993 a 1997, los partidos recibieron las siguientes sumas como contribución estatal para su funcionamiento:

FUENTE: TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL, 1998.

Asimismo, del Fondo de Reposición del Gasto Electoral, los partidos políticos, organizaciones y ciudadanos independientes recibieron las siguientes sumas, previa presentación de informes y como fruto de las elecciones seccionales a mitad de período en 1994 y de las nacionales de 1996.

La repartición del Fondo de Reposición del Gasto Electoral, también muestra la depuración que del sistema partidario, pese a la incorporación de candidatos independientes.

La democracia ecuatoriana se ha complejizado. Ahora, el discurso y la acción política se basan en nuevas y diversas racionalidades, donde no existen mandos únicos ni homogéneos. Legalmente, los partidos han perdido el monopolio de la representación y es preciso asumir que el mercado permea a la política y la condiciona de manera significativa.

Hasta ahora el Ecuador no está atravesando por una crisis social general, sino por una crisis nacional y de la política. La democracia representativa no ha logrado construir niveles de gobernabilidad que le otorguen eficiencia a la gestión gubernamental y eficacia en el ejercicio de la ciudadanía. Esta crisis no es imputable al régimen electoral ni al institucional, los que se reforman continuamente.

En el Ecuador existe una amplia descalificación de lo político, que está asociada con la crisis de los partidos, las incertidumbres de la población que nacen de las transformaciones del Estado y las incipientes políticas que transitan hacia el nuevo modelo de desarrollo (Ardaya: 1998, 94). En efecto, en la actualidad, el Estado navega en la indefinición de sus nuevos roles y, dada la matriz estatal de los partidos, aquello desata otras formas de la crisis partidaria (Verdesoto - Ardaya:1996. 94).

La crisis ha complejizado aún más a las organizaciones partidarias, las que ahora deben competir con los ciudadanos/as y organizaciones de independientes por la representación tanto como se ha abierto una competencia interna por el sistema mayoritario y personalizado. Además, deben buscar las preferencias ciudadanas en un contexto de una enorme pérdida de legitimidad. Los partidos han perdido capacidad de representación social y de aspiraciones ciudadanas tanto como tampoco otorgan certidumbres al sistema político.

En relación al financiamiento estatal de los partidos y de las campañas, existe legitimidad para que aquella continúe otorgándose desde el Estado para que las organizaciones políticas contribuyan al fortalecimiento de la democracia, mejorar la representación y lograr niveles de gobernabilidad. Detrás de este planteamiento, también está la necesidad de evitar que los recursos provenientes de actividades ilícitas, contaminen al sistema político.

Entre los analistas políticos y académicos, existe un cierto consenso en afirmar que la sociedad ecuatoriana ha sido y es permanentemente conformada por su Estado, cuyas políticas van por delante de muchas situaciones sociales y acontecimientos políticos.

En efecto, la presencia estatal como formadora de la dimensión pública es evidente. Un ejemplo es el subsidio estatal al funcionamiento de los partidos y al gasto electoral, en el que se muestra su fortaleza al financiarlos y su debilidad al no regular ni controlar el destino de dicho financiamiento.

Pero las funciones del Estado están cambiando. Como consecuencia de las movilizaciones de febrero de 1997, la caída del gobierno de Abdalá Bucarám y el gobierno interino del presidente Fabián Alarcón se han producido tendencias para dotar al país de una nueva institucionalidad expresadas en la Consulta Popular del 25 de mayo de 1997 y la elección de la Asamblea Nacional del 30 de noviembre de 1997.

La voluntad popular ha permitido que se esté produciendo una reforma política que engloba a todo su sistema institucional y de partidos. La Asamblea Nacional Constituyente inaugurada el 21 de diciembre de 1997 y que finalizará el 30 de abril de 1998 marcará las nuevas líneas que regirán el país, a partir de entonces.

Las propuestas de reforma al régimen electoral y de partidos y de limitación del gasto electoral elaboradas por el Tribunal Supremo Electoral y por sectores de la sociedad civil, enfatizan en la necesidad de lograr mayor representatividad de los partidos para la asunción transparente de las demandas de la sociedad. También, se plantea la mayor institucionalización del Tribunal Supremo Electoral garantizando su transparencia y eficiencia, dotándole de facultades, recursos y privilegios, hasta llegar a conformar una verdadera Función Electoral del Estado.

Asimismo y como expresión de la voluntad ciudadana expresada en la Consulta, debe normarse la limitación del gasto electoral. En esta oportunidad, por la ausencia de una nueva reglamentación se ha convocado a elecciones presidenciales nacionales y renovación del Parlamento para el 30 de mayo de 1998. Por esta vez, se ha convocado tardíamente a elecciones y se reduce el período de campaña.

El Tribunal Supremo Electoral ha puesto a consideración del país proyectos de reforma para una nueva Ley de Elecciones; de Partidos Políticos, Movimientos, Organizaciones y Candidaturas Independientes; y, dos proyectos de Ley de Control del Gasto Electoral.

En el proyecto sobre la Ley de Elecciones se considera el cambio de sistema electoral; y, en el de Ley de Partidos Políticos se definen a los portadores de la representación ciudadana, modalidades de inscripción y el financiamiento, poniendo una barrera del 5% de votos para hacerse acreedores de recursos estatales.

En ambos casos, permanecen la mayor parte de las regulaciones anteriores y se incorpora gran parte de las modificaciones transitorias realizadas en el curso de las décadas pasadas.

Lo novedoso radica en la presentación de dos proyectos de Ley de Control del Gasto Electoral, en cuya redacción se ha tenido en cuenta que "el problema central para quienes diseñan un sistema para fiscalizar la financiación de las campañas electorales (..) es proteger la integridad del proceso electoral y al mismo tiempo, respetar los derechos de libertad de expresión y libertad de asociación" (TSE: 1998, 105).

Los proyectos A y B no difieren substancialmente en los objetivos que proponen, los que son:

1. Fijar límites para los gastos electorales;
2. Establecer procedimientos tendientes a conocer el origen de los recursos destinados a tal propósito;
3. Normar la presentación de cuentas de los partidos políticos, movimientos, organizaciones y candidaturas independientes ante el TSE, respecto a monto, origen y destino de los fondos utilizados para gastos electorales;
4. Garantizar que la publicidad electoral a través de los medios de comunicación colectiva se limite a los cuarenta y cinco días anteriores al cierre de campaña electoral; y,
5. Regular el trámite que el TSE deberá dar a las cuentas que se le presenten sobre ingresos electorales, así como al juzgamiento de tales cuentas (TSE: 1998, 110).

Otro proyecto surgido del Programa de Apoyo al Sistema de Gobernabilidad Democrática, Gobierno Nacional / Banco Interamericano de Desarrollo, es el antecedente más inmediato de los presentados por el Tribunal Supremo Electoral.

Los elementos comunes son fijar criterios más modernos sobre el origen de los fondos, señalar regulaciones que deben cumplirse periódicamente, determinar obligaciones para el destino de los fondos partidarios (capacitación y no exclusivamente campañas), crear mecanismos de colaboración de otras funciones del estado con el Tribunal para la supervisión de financiamientos, cuantificar montos máximos de gasto electoral, establecer actividades partidarias financiables, entre otras.

En general, el mérito de las propuestas es haber introducido en la agenda política y partidaria, la necesidad de un mayor control en el gasto y la necesidad de dotar de transparencia al funcionamiento de los partidos y de los procesos electorales. En estos temas, la sociedad también demanda la profundización de la democracia y la ampliación de la ciudadanía.

Alcántara, Manuel

1997: "Las élites parlamentarias en América Latina", mimeo

Ardaya, Gloria

1998: "Evaluación del proceso electoral, con referencia a la elección de la Asamblea", Quito, Tribunal Supremo Electoral - Programa de Apoyo al Sistema de Gobernabilidad Democrática - PUCE.

Berlin Valenzuela, Francisco

1989: Financiamiento de los Partidos Políticos en :"Diccionario Electoral" (Costa Rica: IIDH/CAPEL) .

Corporación de Estudios y Publicaciones:

1997: Ley de Partidos Políticos, Ley de Elecciones. Actualizadas a noviembre de 1997, Quito,

Gúzman, Marco Antonio

1997: Proyecto de Limitación al gasto electoral", Quito, Fundación Ecuador

Tribunal Supremo Electoral

1997: La Consulta Popular de 1997, Quito, TSE.

1998: Propuesta de Reforma Electoral 1998, Quito, TSE.

Verdesoto, Luis y Ardaya, Gloria

1997: "Reinventando la representación", La Paz, ILDIS.